Nel perseguire questo obiettivo, il legislatore non ha preteso di disciplinare il procedimento in modo dettagliato e conclusivo, ma ha mirato semplicemente a definire con chiarezza i principi generali di svolgimento dell’attività amministrativa, affidando invece alle singole amministrazioni il compito di dettare disposizioni specifiche su diversi aspetti particolari della stessa. In particolare, la legge n. 13/93 prevede che siano le amministrazioni interessate ad individuare con proprie determinazioni la durata dei termini (art. 3) e il funzionario responsabile del procedimento (artt. 10 e 11); a disciplinare le modalità di semplificazione dei procedimenti di tipo autorizzatorio (art. 23 e 24); nonché a definire le modalità di esercizio ed i casi di esclusione del diritto di accesso (artt. 16 e 26 ss.).

Anche i comuni del Trentino, in quanto enti per cui la Regione è chiamata ad adottare norme di ordinamento, rientrano nell’ambito di applicazione della legge sul procedimento e sono quindi chiamati ad adottare delle determinazioni idonee a realizzare la suddetta disciplina.

Da un’indagine recentemente condotta dall’Associazione provinciale Anci-Uncem risulta però che molti comuni non hanno ancora provveduto allo scopo, nonostante a suo tempo la stessa associazione avesse provveduto a far pervenire loro un’apposita bozza di regolamento. Con il presente schema ci si propone di fare un secondo tentativo in questo senso, allo scopo di fornire un secondo modello di regolamento che, partendo dalle indicazioni già presenti nello schema precedente, proponga una serie di disposizioni dimensionate o dimensionabili in modo specifico rispetto alla realtà organizzativa ed operativa dei comuni interessati, così da agevolare gli stessi nel superamento della persistente lacuna.

In relazione a tale schema di regolamento, sono da fare alcune osservazioni preliminari.

In primo luogo, è da segnalare che per dettare la disciplina di cui sopra si è optato per la forma del regolamento, che i comuni possono emanare in virtù del potere loro riconosciuto dall’art. 5 della L.R. n. 1/93. Per alcuni aspetti tale opzione si è resa necessaria in base alle stesse previsioni di legge, mentre per altri è stata attuata allo scopo di sottolineare il rilievo della materia disciplinata e di assicurare la conoscibilità delle relative disposizioni.

A questo stesso scopo, si è scelto di disciplinare contestualmente, in un unico testo regolamentare, tutti i diversi profili di svolgimento dell’attività amministrativa che sopra si sono ricordati. Ciò ha fatto assumere al testo un certo grado di dettaglio, necessario per tenere conto di tutti i diversi profili di regolamentazione a cui la legge fa rinvio. Per evitare però che il dettaglio diventasse eccessivo, si è cercato di ridurre il più possibile il numero complessivo degli articoli, accorpando le disposizioni relative a profili analoghi della materia disciplinata e indicando soltanto le regole procedimentali più significative ed importanti. Inoltre, nella redazione del testo si è fatto in modo di delineare in forma autonoma le diverse parti oggetto di disciplina, in modo da mantenere la coerenza del testo anche qualora il comune decidesse di rinviare la disciplina di alcuni aspetti dell’attività amministrativa, o di attuarla in forma autonoma, e di stralciare quindi dal testo proposto alcuni articoli (in particolare: art. 11 e art. 18). Infine, nello schema delineato vengono riconosciute diverse modalità «informali» di svolgimento dell’attività amministrativa (ad es. in tema di comunicazione di avvio, di accesso, ecc.) ed in ogni caso non si arriva a disciplinare ogni più piccola operazione necessaria per l’applicazione della l.r. n. 13/93, perché ciò avrebbe dato luogo ad una normativa eccessivamente minuziosa e di difficile «applicabilità», soprattutto se si tiene conto delle limitate dimensioni organizzative di molte amministrazioni comunali trentine.

In secondo luogo, è da tener presente che nella predisposizione dello schema si è tenuto conto del fatto che per i comuni trentini i principi dell’attività amministrativa non sono fissati solo dalla legge sul procedimento, ma anche da quella sull’ordinamento delle autonomie locali: il fenomeno di stretta correlazione che a livello nazionale si realizza tra la legge 8 giugno 1990, n. 142 e la l. n. 241/90, si ripropone infatti tra la legge regionale 3 gennaio 1993, n. 1 (ora confluita nel Testo Unico emanato con D.P.G.R. 27 febbraio 1995, n. 4/L) e la l.r. n. 13/93. Secondo l’opinione più diffusa - anche a livello giurisprudenziale e consultivo, come ad esempio risulta dalla direttiva della Commissione nazionale per l’Accesso ai documenti amministrativi (CADA) del 10 febbraio 1996 – la l. n. 241/90 (e quindi la l.r. n. 13/93) è da considerarsi nei confronti della l. n. 142/90 (e quindi della l.r. n. 1/93) in un rapporto di genere a specie, nel senso che si applica come legge generale a tutti gli enti locali nei casi in cui non sussistono o non trovano applicazione idonee disposizioni della legge sulle autonomie locali. Di tale opinione, pertanto, si è tenuto conto in tutti quei punti in cui il profilo volta a volta trattato trova degli elementi di disciplina in entrambe le normative.

In terzo luogo, ancora, è da osservare che nella redazione dello schema si è tenuto presente che la disciplina del procedimento amministrativo e del diritto di accesso comporta problemi diversi in relazione alle dimensioni dell’organizzazione amministrativa chiamata ad applicarla e quindi deve essere articolata, almeno in alcune sue parti, in modo diverso a seconda delle dimensioni del comune che la pone in essere. Per questo, si è scelto di presentare in forma differenziata alcune disposizioni – come quella relativa all’individuazione del responsabile del procedimento amministrativo – proponendo testi diversi per i comuni di piccole dimensioni e per quelli di dimensioni medio-grandi.

In quarto luogo, infine, è da segnalare che laddove possibile si è sempre cercato di evitare la ripetizione nel testo regolamentare di disposizioni di legge, operando piuttosto con dei rinvii, e questo per due ordini di ragioni, richiamate anche in un gran numero di pareri della CADA. La prima di queste ragioni è costituita dalla superfluità delle ripetizioni, dato che la legge richiamata dal testo regolamentare è agevolmente identificabile e reperibile, così da poter sempre essere consultata direttamente, accanto al regolamento, senza alcuna difficoltà. La seconda ragione è invece rappresentata dalla possibile illegittimità di tali ripetizioni, almeno nella parte in cui le stesse si prefiggano di introdurre precisazioni al testo di legge, tali da determinare la modifica di una norma di rango superiore attraverso una norma di rango inferiore.

Detto dunque delle linee di fondo seguite nella redazione del presente schema di regolamento, è ora il caso di passare alla descrizione delle sue diverse parti. Lo schema risulta articolato in quattro capi, che riguardano in particolare l’ambito di applicazione del regolamento (Capo I); la disciplina dei termini e del responsabile del procedimento amministrativo (Capo II); la semplificazione dello stesso (Capo III); le modalità di esercizio del diritto di accesso ed i casi di esclusione (Capo IV).

Il primo capo è il più breve e si compone di un solo articolo diviso in due commi, nei quali, oltre a dare un’indicazione terminologica, viene precisato che il regolamento è volto a coprire tutti gli aspetti della disciplina dei procedimenti amministrativi di competenza dell’amministrazione comunale e si occupa dunque di profili della materia diversi, anche se strettamente collegati. Le ragioni di questa opzione sono quelle già indicate sopra.

Il secondo capo si occupa della definizione dei termini del procedimento amministrativo e dell’individuazione del responsabile del procedimento. Le disposizioni di tale capo prendono come modello di riferimento lo schema proposto dall’Adunanza generale del Consiglio di Stato, di data 23 gennaio 1992, n. 10, le cui indicazioni sono del resto state ampiamente riprese anche dal regolamento della Regione emanato con D.P.G.R. 13 giugno 1996, n. 798.

L’art. 2 tratta specificamente della definizione dei termini del procedimento. In particolare, tale articolo stabilisce la durata dei procedimenti di competenza dell’amministrazione comunale. Ciò avviene sia in modo diretto, attraverso il rinvio all’elenco contenuto nella tabella 1, che ogni amministrazione comunale deve compilare sulla base delle proprie esigenze e delle proprie possibilità operative; sia in modo indiretto, rinviando ai termini già fissati con legge o con regolamento, oppure richiamando le disposizioni dell’art. 3, comma 3 della stessa l.r. n. 13/93 (commi 1, 2 e 3).

Nel quadro dell’articolo risulta di particolare importanza la precisazione che il termine si riferisce all’intero procedimento, qualora esso si concluda nell’ambito dell’amministrazione comunale, ovvero alla somma delle fasi subprocedimentali di competenza di quest’ultima – indipendentemente dalla quantità delle strutture organizzative effettivamente coinvolte – qualora l’adozione del provvedimento finale spetti ad altra pubblica amministrazione (commi 1 e 4). A questo riguardo, dunque, ciò che deve sempre essere tenuto presente è che in nessun caso il termine va riferito direttamente ad ognuna delle singole fasi subprocedimentali di competenza dei diversi uffici della stessa amministrazione.

L’art. 2 si occupa poi specificamente – nel comma 5 – del caso in cui nel procedimento siano coinvolte amministrazioni diverse da quella comunale. In tale ipotesi, la regola ottimale sarebbe stata quella di prevedere che le diverse amministrazioni coinvolte nel procedimento si riuniscano, magari attraverso la convocazione di una conferenza di servizi, per fissare di comune accordo il termine complessivo. Nella fase attuale, dato il non sufficiente grado di collegamento fra le diverse amministrazioni interessate, tale regola risulta però di difficile applicazione ed è quindi sembrato più opportuno affidarsi ad un’altra disposizione, capace di contemperare l’esigenza di certezza del termine e quella di non rendere l’amministrazione responsabile per l’omissione di adempimenti su cui non ha un effettivo controllo. Il comma in esame prevede così che nel caso di intervento di altra amministrazione nel procedimento il termine dello stesso sia uno solo, ma possa essere sospeso. Per garantirne il più possibile la certezza, però, si fa coincidere il momento della sospensione non con quello della richiesta dell’intervento dell’altra amministrazione, bensì con quello del prodursi dell’inerzia da parte di quest’ultima rispetto ai termini dalla stessa fissati per la fase subprocedimentale. Questi ultimi, infatti, sono conoscibili da parte dell’amministrazione comunale e possono di conseguenza essere computati nel termine procedimentale di cui alla tabella 1.

Il comma 6, ripreso dal modello del D.P.G.R. n. 798/96, disciplina un’ultima ipotesi di sospensione del termine – fatte salve quelle individuabili ai sensi dell’art. 3, commi 4 e 5 della legge (comma 9) – relativa ai casi in cui non sia possibile adottare un provvedimento che comporti una spesa per l’amministrazione per mancato stanziamento sul capitolo di bilancio o per mancanza di liquidità. In tal caso, viene peraltro affermato l’obbligo di dare comunicazione all’interessato dell’avvenuta sospensione e della sua durata.

L’art. 2 precisa quindi che i procedimenti di modifica di provvedimenti già emanati il termine è da ritenersi lo stesso di quello del procedimento principale (comma 7). Infine, onde evitare comportamenti ingiustificatamente dilatori dell’amministrazione, non conformi allo spirito della L.R. n. 13/93, la disposizione in esame puntualizza che in ogni caso l’amministrazione è tenuta a provvedere con ogni sollecitudine e che comunque i termini stabiliti vanno intesi come termini massimi (comma 8).

Stabilite dunque le modalità di definizione della durata del procedimento, il regolamento passa, con l’art. 3, ad individuare i criteri di calcolo del momento iniziale del procedimento, a partire dal quale il termine inizia a decorrere. In particolare, vengono individuati momenti distinti a seconda che l'iniziativa procedimentale sia di parte, d’ufficio o provenga da altra pubblica amministrazione (commi 1, 4 e 5). In relazione alla prima ipotesi vengono dettate disposizioni più dettagliate, per definire con precisione le modalità di individuazione del momento di presentazione della richiesta di inizio procedimento (commi 1, 2 e 3). In relazione invece alla seconda ipotesi, vengono introdotte due disposizioni che mirano a specificare qual’è il momento iniziale del procedimento ad iniziativa dell’amministrazione, seguendo a tale scopo la traccia proposta nel parere dell’A.G. del Consiglio di Stato n. 10/92.

Restando al momento iniziale del procedimento, il regolamento detta poi alcune disposizioni specifiche relative all’adempimento amministrativo più rilevante in questa fase, ovvero la comunicazione di avvio del procedimento prevista dall’art. 13 della L.R. n. 13/93. Di essa si occupa in particolare l’art. 4 dello schema, che, dopo aver ribadito chi deve effettuarla e a chi essa va rivolta (comma 1), si sofferma in modo particolare sulle modalità di cui l’amministrazione può avvalersi per semplificare il più possibile questo adempimento, in modo che l’ineliminabile esigenza di avvertire gli interessati dell’avvenuto inizio del procedimento non vada a scontrarsi con l’altrettanto importante esigenza di buon andamento e di economicità dell’azione amministrativa e dunque non finisca per causare un’inutile complicazione di quest’ultima.

Nell’individuazione di queste modalità – per la quale si è fatto riferimento in particolare a sentenze del giudice amministrativo quali: TAR Campania, Napoli, Sez. III, 6 luglio 1994, n. 248 – il regolamento segue in particolare due direzioni. Da un lato, cioè, individua i casi in cui la comunicazione può essere omessa, in relazione alla particolare natura del procedimento (comma 3); mentre, dall’altro, individua i casi in cui ad essa si può provvedere in modo da limitare comunque al massimo le formalità necessarie. A quest'ultimo riguardo, in particolare, le disposizioni dettate dal regolamento tengono conto della realtà di organizzazioni amministrative di piccole dimensioni, come risultano essere quelle di molti comuni trentini, e prevedono quindi modalità operative molto informali (commi 2 e 4). L’esigenza di rapidità e di immediatezza operativa viene qui valutata con rilevanza particolare e costituisce la ragione per cui nel comma 2 si è intervenuti per integrare – peraltro parzialmente e senza alterarne il significato – la lettera di alcuni commi dell’art. 14 della L.R. n. 13/93.

Infine, l’art. 4 individua i rimedi amministrativi esperibili nei casi di omissione della comunicazione, in modo da indicare una via per risolvere eventuali errori formali senza bisogno di ricorrere, almeno in prima battuta, al giudice amministrativo (comma 5).

La disciplina del termine del procedimento si conclude quindi all’art. 5 dello schema, che determina le modalità di calcolo del momento conclusivo del procedimento, distinguendo in primo luogo fra i procedimenti che si concludono con atti recettizi e quelli che invece sfociano in atti non recettizi (comma 1). L’articolo in esame regola poi alcune evenienze frequenti e generalmente controverse, ovvero quella in cui l’adozione del provvedimento finale spetta all’organo politico (art. 2); quella in cui il provvedimento è soggetto a controllo preventivo di legittimità (comma 3); e quella in cui il termine è soggetto alle modalità di sospensione previste dal precedente art. 2 (comma 4).

Dopo quelle relative al termine, lo schema di regolamento detta disposizioni riguardanti la figura del responsabile del procedimento amministrativo. Tale figura ha un notevole rilievo organizzativo ed i problemi connessi alla sua individuazione sono sempre considerevoli, anche se variano sensibilmente a seconda delle dimensioni della struttura organizzativa in cui essa viene individuata. Questi problemi, in particolare, risultano differenti a seconda che l’individuazione del responsabile avvenga in un comune di dimensioni medio-grandi, in cui sia presente una effettiva articolazione di diverse strutture organizzative, oppure in un comune di dimensioni piccole. Le differenze sono tali da rendere necessaria la formulazione di due distinte versioni dell’art. 6.

La prima, destinata ai comuni di dimensioni maggiori, si ricollega in modo preciso ai passaggi previsti dalla L.R. n. 13/93, indicando prima, attraverso il rinvio alla tab. 1, quali sono le strutture competenti per i singoli procedimenti (comma 1), e dunque quali sono i responsabili del procedimento, identificati in prima battuta nei loro titolari. Successivamente, l’articolo in questione definisce in che modo il funzionario preposto alle stesse – che nei comuni trentini non sempre ha la qualifica di dirigente – può assegnare la responsabilità, in origine spettantegli direttamente, ad un dipendente della struttura, o successivamente avocare la stessa nuovamente a sé. Questa versione dell’art. 6 richiama poi per rinvio i compiti del responsabile (comma 3) e si conclude con una importante precisazione di tipo organizzativo (comma 4), la quale dovrebbe più propriamente essere inserita nelle norme comunali in materia di organizzazione e del personale, ma che viene qui indicata per segnalare la sua importanza in relazione alla piena operatività degli istituti giuridici disciplinati. Tale disposizione è volta a specificare che l’individuazione di un responsabile del procedimento all’interno di una struttura organizzativa comporta l’attribuzione ad un dipendente dei compiti appena richiamati, ma non si traduce certo nel far gravare sulle sue spalle l’intero insieme delle incombenze operative connesse con lo svolgimento del procedimento in questione, le quali rimangono affidate, secondo le normali mansioni, al personale della struttura, che dunque deve prestare la propria collaborazione al responsabile. Riguardo a questa norma, inoltre, va precisato che il suo inserimento nel testo è solo eventuale. I singoli comuni potranno scegliere se inserirla in questo regolamento o in altra sede normativa: ciò che pare importante è che comunque la sua emanazione sia contestuale con quella delle norme regolamentari sul procedimento, per assicurare nel concreto la loro piena operatività.

La seconda versione dell’art. 6 riprende in buona parte lo schema della prima, ma se ne differenzia in un punto importante. Tale differenza è stata introdotta a seguito della constatazione che nei comuni di piccole dimensioni, in cui i dipendenti sono solo poche unità, non esistono i presupposti per parlare di strutture organizzative differenziate, né di funzionari ad esse preposti a cui attribuire la responsabilità del procedimento. Questa versione dell’art. 6 affida dunque alla figura professionale di vertice del comune, ovvero al segretario comunale, la responsabilità dei procedimenti, ferma restando per esso la possibilità di affidarla ad altri dipendenti dell’amministrazione. In tale ipotesi quindi, i riferimenti in precedenza fatti al funzionario preposto alla struttura organizzativa sono sempre rivolti al segretario comunale.

Con le disposizioni di cui all’art. 6 ha termine il capo II del regolamento.

Il successivo Capo III è dedicato alla semplificazione del procedimento amministrativo, e contiene sia delle disposizioni volte a rendere il più agevole ed il più semplice possibile la partecipazione al procedimento amministrativo così come prevista dal Capo III della l.r. n. 13/93; sia, più propriamente, delle disposizioni volte a specificare la disciplina delle modalità di semplificazione del procedimento già individuate come tali in sede di normazione primaria e riunite nel Capo IV della L.R. n. 13/93.

L’art. 7 disciplina in particolare l’esercizio dei diritti di partecipazione al procedimento riconosciuti dall’art. 48, comma 2 della l.r. n. 1/93 e dall’art. 16 della l.r. n. 13/93. L’articolo ora in esame assume una connotazione peculiare rispetto agli altri articoli del presente capo, perché le disposizioni da esso dettate non sono rivolte semplicemente a rendere più snelli alcuni passaggi procedurali, ma mirano anche a compiere un’operazione più delicata, consistente nell’individuare le condizioni di compatibilità fra l’esigenza di semplicità del procedimento amministrativo e quella di partecipazione, che da taluni viene vista spesso in contrasto con la prima. Il comma 1 dispone dunque innanzitutto che l’amministrazione operi in modo da individuare un corretto bilanciamento di tali esigenze nella propria azione.

I commi seguenti indicano invece quali regole operative possono fungere da punto di riferimento per il raggiungimento di questo obiettivo. Il regolamento, così, individua le modalità a cui gli interessati devono attenersi per intervenire nel procedimento, facendo carico all’amministrazione di individuare il modo per rendere sempre più standardizzati – almeno dove possibile in relazione alla loro ripetitività – e quindi più agevolmente e rapidamente gestibili, gli interventi nel procedimento (commi 2 e 3). Inoltre, riprendendo una disposizione proposta nel parere n. 10/92 dell’A.G. del Consiglio di Stato, lo schema dell’art. 7 prevede un termine massimo, fissato nei due terzi del termine complessivamente disponibile per il procedimento, per esercitare i diritti di partecipazione: ciò, evidentemente, allo scopo non di penalizzare la partecipazione, ma di rendere più responsabile la stessa e di evitare che il suo esercizio effettuato all’ultimo minuto diventi un pretesto per impedire all’amministrazione di operare per la cura degli interessi pubblici che le sono affidati (comma 4).

Infine, in attesa di una più specifica legge regionale sul punto, il regolamento richiama per quanto possibile le disposizioni dell’art. 12 del D. Lgs. n. 29/93, relative alle funzioni dell’Ufficio per le relazioni con il pubblico quale organizzazione di supporto nell’esercizio dei diritti di partecipazione. In particolare, lo schema regolamentare afferma l’esigenza di individuare un referente – da identificare tenendo conto delle diverse dimensioni dei comuni trentini, e che quindi può essere sia una struttura che un singolo dipendente, al limite coincidente con lo stesso responsabile del procedimento – a cui affidare il compito di coadiuvare i cittadini nell’esercizio dei diritti partecipativi. Si tratta di una figura molto importante, perché la sua presenza può far sì che tali diritti possano essere esercitati senza perdite di tempo né per i singoli, né per l’amministrazione, e dunque con piena soddisfazione per tutti e senza creare pretesti per ridurre la partecipazione a causa di esigenze di celerità nello svolgimento dell’attività amministrativa.

Il successivo art. 8 detta disposizioni volte a snellire lo svolgimento procedimentale in relazione agli adempimenti certificativi posti a carico dei cittadini. In particolare, con questo articolo l’amministrazione comunale adotta le disposizioni regolamentari in materia di dichiarazioni sostitutive a cui faceva rinvio già l’art. 3 della legge 4 gennaio 1968, n. 15 e che ora sono richiamate dall’art. 3 della l. 15 maggio 1997, n. 127. Con tali disposizioni, in particolare, viene specificato per quali stati, fatti o qualità personali – oltre a quelli indicati dall’art. 2 di tale legge, per cui è prevista la sostituzione a titolo definitivo – è possibile presentare le dichiarazioni temporaneamente sostitutive delle relative certificazioni (commi 1 e 2).

Successivamente, il regolamento fissa alcune modalità operative relative alla presentazione di tutte le dichiarazioni sostitutive (comma 3), rinviando per ulteriori disposizioni di dettaglio (ivi compresa l’indicazione della modulistica) al D.P.R. 25 gennaio 1994, n. 130 (e comunque alle circolari applicative della legge n. 15/68), che esplicitamente fa rientrare nel proprio ambito di applicazione anche le amministrazioni comunali (comma 4).

Al fine di rendere il più agevole possibile l’utilizzo delle dichiarazioni sostitutive - e solo a questo fine – viene previsto che le amministrazioni predispongano dei moduli per la compilazione delle stesse, che gli interessati hanno la facoltà di utilizzare (comma 5). É però da notare che questa disposizione non fa venir meno la possibilità degli interessati di predisporre autonomamente la dichiarazione, che in quanto atto del cittadino, non ha bisogno della carta intestata del Comune per avere validità giuridica.

Infine, l’art. 8 detta in modo esplicito alcune precisazioni relative all’oggetto delle dichiarazioni sostitutive, già presenti in alcune Circolari del Ministero dell’Interno. Tenendo conto del fatto che le dichiarazioni sostitutive possono riguardare soltanto la conoscenza di stati, fatti e qualità personali, cioè, viene ammessa la possibilità di inserire in una dichiarazione sostitutiva quelle dichiarazioni «di impegno» in qualche modo individuabili come dichiarazioni «di conoscenza dell’esistenza di un impegno», escludendo invece del tutto la possibilità di inserire nella suddetta dichiarazione delle dichiarazioni di volontà (comma 6).

L’art. 9 detta ulteriori disposizioni in materia di acquisizione di certificazioni e di documenti in genere nel procedimento amministrativo, soffermandosi però sui casi in cui l’attività di acquisizione è posta dalla legge a carico dell’amministrazione comunale. Tenendo conto delle difficoltà che questa attività può creare per i comuni interessati, soprattutto a livello organizzativo, vengono individuate alcune regole organizzative ed operative adeguate per ovviare ad esse.

In primo luogo (comma 1), l’articolo prevede il ricorso ad idonee forme collaborative per migliorare i flussi di comunicazione fra l’amministrazione comunale e le altre amministrazioni con cui la prima entra in contatto, così da fornire un supporto organizzativo utile anche quando sia necessario acquisire documenti, atti o informazioni formati o posseduti da queste altre amministrazioni e necessari per lo svolgimento del procedimento amministrativo.

In secondo luogo (commi 2, 3 e 4), l’art. 9 detta disposizioni in materia di circolazione di documenti tra uffici, specificando in particolare le condizioni di validità giuridica dei documenti fatti circolare attraverso i nuovi mezzi di comunicazione, anche di tipo informatico, che con la loro efficacia risultano maggiormente in grado di risolvere molti dei problemi organizzativi di cui si è detto prima.

L’art. 10 si occupa poi della semplificazione degli adempimenti connessi all’acquisizione di pareri e di valutazioni tecniche da parte dell’amministrazione comunale, dettando alcune precisazioni in merito alle norme contenute negli articoli 20 e 21 della legge. Nello specifico, viene ripreso il modello fornito dal parere n. 10/92 dell’A.G. del Consiglio di Stato, in gran parte recepito anche dal D.P.G.R. n. 798/96.

In particolare, i commi 1 e 2 si occupano dell’acquisizione di pareri, disciplinando fra l’altro il rapporto esistente tra essa ed il rispetto del termine procedimentale. Il comma 3 detta disposizioni analoghe, ma a proposito dell’acquisizione di valutazioni tecniche. Il comma 4, infine, disciplina i casi in cui l’acquisizione di pareri e valutazioni tecniche sia solo facoltativa, precisando che in tal caso il procedere ad essa non può avere ripercussioni sul termine complessivo del procedimento. Tale specificazione si rende necessaria per evitare che attraverso la richiesta di pareri facoltativi venga ad essere eluso il divieto di aggravio del procedimento sancito dall’art. 2, comma 1 della L.R. n. 13/93.

L’art. 11 chiude il capo relativo alla semplificazione del procedimento amministrativo, occupandosi di una delle parti per cui esplicitamente la L.R. n. 13/93 rinvia alla disciplina regolamentare, vale a dire la semplificazione dei procedimenti di tipo autorizzatorio. Si tratta di un rinvio che la legge non opera direttamente nei confronti delle amministrazioni comunali, ma che risulta tuttavia fondamentale per la semplificazione di procedimenti molto rilevanti nel complessivo svolgersi dell’attività amministrativa comunale, anche in relazione al crescente numero di leggi riguardanti l’attività dei comuni che prevedono il ricorso a tali strumenti semplificatori. L’inserimento di questa disposizione in un regolamento comunale consegue alla constatazione del fatto che fino ad ora la Regione non è intervenuta sul punto con disposizioni proprie e che questo mancato intervento si giustifica con il fatto che le materie a cui ineriscono i procedimenti concretamente interessati da questa disposizione sono in realtà estranee alla competenza regionale e riguardano piuttosto quella delle due Province autonome. Un intervento regolamentare della Regione su questi aspetti concreti dell'attività dei comuni è quindi sicuramente difficoltoso, se non addirittura, almeno per alcuni aspetti, improponibile. Ciò crea un problema operativo non indifferente, rispetto al quale il tentativo operato nello schema allegato è una possibile soluzione, che vede il comune utilizzare la propria potestà regolamentare per superare il rischio di un’impasse nell’applicazione di questa particolare disciplina normativa. La scelta di adottare un intervento di questo tipo è lasciata ai singoli comuni, previo raccordo, necessario quantomeno per la redazione delle relative tabelle, con la Provincia di appartenenza. Da ciò deriva il carattere solo eventuale dell’inserimento di questa disposizione nel testo regolamentare.

A questo proposito va ricordato innanzitutto che, ai sensi dell’art. 24, comma 2 della l.r. n. 13/93, la richiamata disciplina regolamentare si applica direttamente soltanto ai procedimenti per cui non esista già, come ad esempio in materia di autorizzazioni edilizie, un’apposita disciplina normativa specifica. É poi da ricordare che lo schema seguito dalla l.r. n. 13/93 è quello della prima versione dell’art. 19 della l. n. 241/90 (che successivamente è stato modificato dalla l. n. 24 dicembre 1993, n. 537) e prevede dunque che l’amministrazione comunale individui con regolamento non solo i casi in cui l’autorizzazione si considera concessa decorso un certo periodo di tempo (art. 24 della L.R. n. 13/93), ma anche (a differenza di quanto ora avviene a livello nazionale, dove è prevista l’indicazione delle eccezioni), i casi in cui è possibile l'inizio di attività su denuncia (art. 23 della legge).

Per questo il comma 1 dell’art. 11 fa riferimento in modo univoco a tutte le diverse ipotesi individuate dal legislatore regionale, prevedendo che i diversi casi in cui la normativa trova applicazione siano esplicitamente indicati in tre tabelle (nn. 2, 3 e 4), il cui contenuto viene specificato nel successivo comma 2. Ovviamente, l’inserimento delle tabelle in questione è subordinato a quello dell’art. 11 a cui le stesse si riferiscono e dunque, al pari di esso, è soltanto eventuale.

Le successive disposizioni dell’articolo in questione – in gran parte modellate su quelle corrispondenti, per quanto ora compatibili, del regolamento nazionale emanato con D.P.R. 26 aprile 1992, n. 300 – dettano disposizioni specifiche relativamente alle modalità di presentazione della domanda o della denuncia di inizio attività (commi 3 e 4); alle modalità di comportamento nei casi di presentazione di domande o denunce irregolari o incomplete (comma 5); ai criteri da seguire nei casi in cui l’autorizzazione sostituita prevede il pagamento di contributi o tasse (comma 6); ed infine alle conseguenze che si verificano nei casi di presentazione di domande o denunce contenenti attestazioni mendaci (comma 7).

L’ultimo capo del regolamento, il capo IV, è dedicato alla disciplina delle modalità di esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi e dei casi di esclusione dello stesso.

Le norme di questo capo sono rivolte ad ottemperare sia all’art. 47 della l.r. n. 1/93, secondo cui «Il regolamento assicura (…) il diritto di accesso agli atti amministrativi», sia all’art. 27 della l.r. n. 13/93, che prevede che l’amministrazione adotti «… le misure organizzative idonee a dare attuazione ai regolamenti emanati in base all’art. 24, commi 2 e 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241».

A proposito di quest’ultima norma, il fatto di utilizzare la sede regolamentare per indicare quelle che la legge regionale sul procedimento individua come «misure organizzative» potrebbe essere contestato, alla luce delle osservazioni più volte fatte dalla CADA, relative all’inopportunità dell’inserimento di misure organizzative in sede regolamentare. A ben vedere, però, in questo caso non ci si trova di fronte a mere misure organizzative, ma anche ad adempimenti, come quello previsto dal comma 4 dell’art. 27 della l.r. n. 13/93, che la normativa nazionale prevede vengano adottati con regolamento. Per questo, almeno limitatamente agli adempimenti di questo tipo, la scelta della sede regolamentare per la loro disciplina non sembra in definitiva contestabile.

Chiarito ciò, in relazione alle disposizioni di questo capo sono da fare alcune ulteriori considerazioni di ordine generale.

In primo luogo, è da ricordare che il diritto di accesso costituisce uno degli strumenti di realizzazione del criterio di pubblicità dell’attività amministrativa sancito dall’art. 1 della l.r. n. 13/93. L’affermazione di questo criterio ribalta l’impostazione tradizionale e fa sì che nell’attività amministrativa la pubblicità diventi la regola ed il segreto una mera eccezione alla stessa. Per questo anche la disciplina dell’esercizio del diritto di accesso e dei casi di esclusione viene qui concepita in modo da privilegiare il momento della pubblicità, riservando l’applicazione del segreto soltanto ai casi in cui effettivamente sussistano interessi che non possono essere tutelati che con il diniego della conoscenza delle informazioni ad essi relative.

In secondo luogo, è da tener presente che l’esercizio del diritto di accesso non si esaurisce in un unico momento puntuale, ma si sviluppa per fasi successive come un vero e proprio procedimento. Tenuto conto di questa caratteristica, le regole sull’accesso vengono qui dettate in modo che attraverso di esse diventi possibile garantire l’ordinato svolgimento del procedimento di accesso. Tali regole, in particolare, mirano ad assicurare la possibilità di rispondere alle domande su chi può accedere, a che cosa si accede, presso chi si esercita il diritto di accesso, con quali limiti ciò avviene, con quali modalità e via dicendo.

In terzo luogo, infine, occorre considerare che per quanto riguarda le amministrazioni comunali la disciplina del diritto di accesso non può essere tracciata solo in riferimento alla L.R. n. 13/93, ma anche in base alle disposizioni della l.r. n. 1/93, così da riprodurre il rapporto che a livello nazionale riguarda la l. n. 241/90 e la l. n. 142/90. Per questo, in varie occasioni le disposizioni proposte tengono conto del combinato disposto della normativa in questione.

Passando ora all’esame dei singoli articoli del Capo IV, occorre notare innanzitutto come l’art. 12 individui l’ambito di applicazione del diritto di accesso, chiarendo quali sono i suoi titolari, qual’è il suo oggetto e quali sono le strutture amministrative obbligate a dare soddisfazione a questo diritto.

Per quanto riguarda i soggetti che possono esercitare il diritto di accesso nei confronti degli atti dell’amministrazione comunale, il comma 1 – sintetizzando le diverse indicazioni della normazione primaria sul punto – chiarisce che essi sono individuabili nei cittadini o, più genericamente, negli interessati, singoli o associati, nonché comunque nei soggetti che partecipano al procedimento o hanno interesse allo stesso.

A livello nazionale, la più limitata definizione dell’art. 7 della l. n. 142/90 ha spinto la CADA – con direttiva del 10 febbraio 1996 – ad operare delle restrizioni, limitando ai soli cittadini intesi come residenti nel comune la possibilità di accesso ai sensi della legge sulle autonomie locali e riconoscendo invece a tutti gli altri interessati la possibilità di accesso soltanto ai sensi della legge sul procedimento, che sotto questo profilo risulta più restrittiva. Ciò non sembra però poter avere delle ripercussioni a livello regionale, dove la suddetta distinzione non risulta necessaria, perché il riferimento generico agli «interessati» da parte dell’art. 47 della L.R. n. 1/93 fa sì che, anche volendo accettare la restrittiva nozione di cittadinanza proposta nella citata direttiva, i soggetti indicati dall’art. 26 della l.r. n. 13/93 rientrano comunque nella definizione della legge sulle autonomie e dunque possono riferirsi alle sue disposizioni più estensive.

Il comma 1 si occupa poi anche dei soggetti nei cui confronti può essere esercitato il diritto di accesso e specifica che ciò può avvenire nei confronti degli atti dell’amministrazione locale, a cui il comma 6 accosta anche i concessionari di pubblici servizi, le aziende speciali, le istituzioni e le società per azioni di cui all’art. 44 della L.R. n. 1/93. Nei confronti di questi ultimi soggetti, in particolare, si è ritenuto di non rinviare ad una normativa specifica, ma di estendere ad essi le disposizioni del regolamento comunale, per ragioni di semplicità operativa. Ciò non preclude comunque la possibilità che essi integrino tali disposizioni, laddove ciò sia opportuno, con una propria normativa sull’accesso, integrativa del regolamento comunale.

I successivi commi 3 e 4 precisano poi quali sono la struttura amministrativa competente per l’accesso ed il funzionario responsabile. L’individuazione di queste figure viene fatta in modo specifico, senza rinviare ad una generica «autorità competente», in modo da eliminare ogni possibile dubbio nella loro individuazione. É da notare come lo schema proponga soluzioni diverse per i comuni di dimensioni medio grandi e per i comuni di dimensioni piccole, richiamando la distinzione tra funzionario preposto alla struttura organizzativa e segretario comunale già proposta nell’art. 6, relativo all’individuazione del responsabile del procedimento amministrativo.

Per quanto riguarda l’oggetto del diritto di accesso, il comma 1 richiama la normativa primaria in riferimento agli atti ed ai documenti formati o utilizzati dall’amministrazione locale, mentre il comma 2 – anche in questo caso riprendendo quanto affermato dall’art. 47 della L.R. n. 1/93 – ricorda che, almeno per i cittadini, singoli o associati, è possibile accedere anche alle informazioni custodite dalla amministrazione comunale, anche se non ancora inserite su di un supporto documentale specifico. Il comma 5, infine, specifica che sono da considerarsi documenti a cui è possibile accedere anche quelli per cui sono previste idonee forme di pubblicazione, in relazione ai quali l’accesso è da ritenersi realizzato con l’integrità della pubblicazione.

Dopo aver chiarito qual’è l’ambito di applicazione del diritto di accesso, il regolamento passa a disciplinare più specificamente le modalità di esercizio dello stesso. A questo riguardo le disposizioni regolamentari muovono dal principio per cui è di fondamentale importanza non caricare di adempimenti formali l’accesso ai documenti amministrativi, allo scopo di rendere il meno gravosa possibile sia per i cittadini che per l’amministrazione la realizzazione di un diritto che, per il suo carattere di novità, introduce notevoli modificazioni nello svolgersi tradizionale dell’attività amministrativa.

L’art. 13 individua così prima di tutto una via informale all’esercizio del diritto di accesso, che – qualora non sia controversa la legittimazione del richiedente o l’accessibilità del documento – consente di soddisfare l’interesse alla visione o all’estrazione di copia di un documento immediatamente, e senza nemmeno la necessità di presentare una richiesta scritta (comma 1). Semplicemente, l’articolo si limita a prevedere quali dati il richiedente deve dichiarare all’amministrazione per poter esercitare il proprio diritto, sia che si tratti di un privato (comma 2), sia che si tratti di un’altra pubblica amministrazione (comma 3), indicando inoltre quelli che sono gli adempimenti di cui l’amministrazione è tenuta a farsi carico per dare realizzazione al diritto (comma 4). Per facilitare l’esercizio del diritto di accesso in via informale, vengono specificati anche alcuni casi in cui questa modalità di accesso è adottabile senza dubbio alcuno, individuati in relazione alle delibere, ai regolamenti ed alle ordinanze (comma 5).

Infine, l’art. 13 detta una esplicita indicazione di favore nei confronti dell’accesso in via informale, vietando all’amministrazione di ricorrere all’accesso formale al di fuori dei casi previsti, in cui esso sia strettamente necessario (comma 6).

I casi in cui è previsto l’accesso in via formale, assieme ad altre questioni in materia di accesso formale, costituiscono invece l’oggetto delle disposizioni dell’art. 14. In particolare, questo articolo elenca i casi in questione (comma 1), completando le disposizioni dell’ultimo comma dell’articolo precedente e precisando che al di fuori di tali casi solo il richiedente può optare per la presentazione della richiesta formale, di cui l’amministrazione è tenuta a rilasciare ricevuta (comma 2). Recependo le indicazioni della CADA – ed in particolare quelle del verbale n. 14 del 1° febbraio 1994 – che fanno chiarezza su questo punto, il regolamento prevede che in ogni caso la richiesta formale di accesso non sconta il pagamento dell’imposta di bollo (comma 1).

L’art. 14 detta poi alcune disposizioni relative alle modalità di redazione della richiesta formale, prevedendo allo scopo anche la predisposizione di appositi moduli da parte dell’amministrazione, che l'interessato ha facoltà di utilizzare (commi 3 e 4). In relazione ai comuni di dimensioni medio-grandi, viene prevista l’eventualità che la richiesta formale venga presentata a struttura non competente e si indica la regola da seguire in tale evenienza (comma 4: nei comuni piccoli, essendo la struttura unica, il problema non si pone, rendendo superflua questa disposizione).

L’art. 14 indica infine le regole da seguire nel caso di richiesta irregolare o incompleta, onde consentire all’interessato di procedere alla sua rettifica (comma 6), e specifica il termine del procedimento di accesso formale (comma 5).

I due articoli successivi – 15 e 16 – si occupano delle vicende successive del procedimento di accesso formale, relative alla risposta dell’amministrazione ed all’esercizio del diritto di accesso da parte dell’interessato.

L’art. 15 si occupa del caso in cui la risposta alla richiesta di accesso sia positiva ed indica innanzitutto come e da chi deve essere redatto l’atto di accoglimento della richiesta di accesso (commi 1 e 2). É da segnalare come anche a proposito dei dati da indicare nell’atto di accoglimento (comma 2) lo schema proponga due testi distinti per i comuni di dimensioni medio grandi e per i comuni piccoli, dato che per questi ultimi risulta minore il numero di indicazioni necessarie riguardo all’ufficio presso cui è possibile esercitare il diritto di accesso.

L’art. 15 si preoccupa poi di dettare le modalità di esercizio del diritto di accesso. A questo scopo, viene specificato in primo luogo l’orario in cui è possibile presentarsi presso l’ufficio competente per esercitare il diritto (comma 3). Si tratta di una disposizione molto importante – riguardo alla cui sede normativa valgono peraltro le considerazioni già espresse a proposito dell’art. 6, comma 4 – che i comuni interessati devono specificare con molta attenzione perché attraverso di essa diventa possibile coordinare, tenendo conto del personale disponibile, le esigenze connesse con il diritto in questione con le esigenze complessive di lavoro dell’ufficio e dunque con le esigenze di buon andamento della sua attività.

Lo schema di regolamento precisa quindi l’estensione del diritto di accesso (comma 4) e successivamente si occupa in modo specifico sia dell’accesso esercitato mediante visione dei documenti, precisando come deve avvenire l’esame dei documenti, che è gratuito (commi 5 e 6); sia dell’accesso esercitato mediante estrazione di copia, indicando quali sono le modalità di estrazione ed i costi della stessa (commi 7 e 8).

L’art. 16 si occupa invece del caso in cui la risposta alla richiesta di accesso sia negativa ed indica innanzitutto come e da chi deve essere redatto e motivato l’atto di diniego, per tutti i tipi di risposta negativa – rifiuto, limitazione o differimento – che possono aversi (comma 1).

Successivamente, l’art. 16 si occupa in modo particolare del differimento dell’accesso, che fra le modalità di diniego rappresenta senz’altro quella che può dar luogo a maggiori complicazioni sul piano organizzativo ed operativo. In primo luogo, viene chiarito in che cosa consiste il differimento e quando è possibile fare ricorso ad esso (comma 2). La formula adottata, per esigenze di uniformità, è la stessa del regolamento valido per le amministrazioni statali, ovvero il D.P.R. 25 giugno 1992, n. 352. Le disposizioni di questo regolamento vengono riprese anche per quanto riguarda l’esplicita indicazione di favore per il differimento rispetto alle altre modalità di diniego, giustificata dal fatto che essa è quella dotata di effetti meno negativi rispetto alla soddisfazione dell’interesse del richiedente (comma 4). Infine, l’art. 16 regola la durata del differimento, ponendo altresì un preciso divieto alla sua reiterazione, che in effetti rischierebbe di trasformarlo in una forma occulta di rifiuto (comma 3).

Con il successivo art. 17, si passa a considerare una delle parti più importanti nella disciplina del diritto di accesso, ovvero quella relativa alla specificazione dei casi di esclusione, prevista dal comma 4 dell’art. 27 della L.R. n. 13/93. Si tratta di un passaggio cruciale, perché la specificazione dei casi di esclusione ha una duplice utilità. Da un lato, infatti, consente agli interessati di avere la certezza dei documenti che non possono essere oggetto del diritto di accesso – e per converso di quelli che possono esserlo – e quindi di disporre di un parametro oggettivo sia per sapere quando è possibile attivarsi per esercitare il diritto, sia per valutare l’imparzialità dell'amministrazione nella gestione delle richieste di accesso. Dall’altro lato, invece, fornisce agli stessi funzionari pubblici un importante strumento per orientarsi nel rispondere alle richieste di accesso, rendendo meno problematico e laborioso l’esame delle stesse e quindi più celere l’esercizio del diritto. É dunque molto importante che i regolamenti comunali recepiscano nella sua interezza lo schema di questo articolo, integrandolo, ove necessario, sulla base delle proprie necessità operative.

Il comma 1 dell’art. 17, riprendendo la formulazione dell’art. 8 del D.P.R. n. 352/92, specifica quali sono i casi in cui i documenti possono essere sottratti all’accesso in relazione all’esigenza di tutelare i due interessi con cui più frequentemente un comune può trovarsi ad avere a che fare, vale a dire l’ordine pubblico e la riservatezza di terzi. Il comma 2, poi, precisa che comunque sono da escludersi dall’accesso presso l’amministrazione comunale quei documenti che già sono esplicitamente esclusi dall’accesso da parte di una legge, di un regolamento, o comunque di un atto dell’amministrazione che li ha prodotti. A tale riguardo, assumono particolare importanza le disposizioni della recente legge 31 dicembre 1996, n. 675, «Tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali».

I commi 3, 4 e 5 contengono l’elencazione specifica dei documenti che devono considerarsi sottratti all’accesso, distinguendo fra documenti per cui l’esclusione vale per qualunque richiedente, documenti per cui l’esclusione vale per tutti tranne che per i diretti interessati e documenti per cui l’esclusione vale per tutti tranne che per i diretti interessati e per i soggetti che hanno necessità di accedere ai documenti i nell’esercizio delle proprie funzioni istituzionali.

Il comma 3 elenca i documenti del primo tipo. É da segnalare, in particolare, come fra essi siano annoverati anche quelli non già formati o individuabili in modo preventivo, la cui produzione richieda una specifica indagine o una specifica rielaborazione da parte dell’amministrazione, ovvero la riproduzione, totale o parziale, di interi archivi. Tali documenti, infatti, non rientrano nella definizione dell’art. 26 e la loro esclusione dall’accesso viene costantemente ribadita dalla giurisprudenza – si veda ad es. TAR Abruzzo, Sez. Aquila, 10 maggio 1993, n. 137 –, anche perché spesso la loro produzione finirebbe per creare un ostacolo insormontabile per il buon andamento dell’attività amministrativa.

Il comma 4 elenca i documenti del secondo tipo. L’elenco proposto è stato redatto facendo riferimento e collegando fra loro altri schemi regolamentari, adottati in materia sia da amministrazioni nazionali, che da amministrazioni regionali e locali, nonché le indicazioni provenienti dalla giurisprudenza. Si è tenuto conto, inoltre, delle disposizioni in materia di dati personali sensibili contenute nell’art. 22 della L. n. 675/96.

Il comma 5 elenca i documenti del terzo tipo, per i quali valgono le considerazioni fatte al punto precedente. Una questione particolarmente controversa è quella relativa al punto b), collegata gli elaborati prodotti dai candidati nelle prove di concorso: rispetto ad essi la giurisprudenza, concorde nell’ammettere l’accesso del candidato al proprio elaborato, non è univoca nell’ammettere la possibilità di accesso agli elaborati di altri candidati. Il regolamento si uniforma alla posizione negativa, ma l’eventuale stabilizzarsi della giurisprudenza nell’altra direzione costringerebbe ad escludere questa categoria di documenti dall’elenco.

Il comma 6 ribadisce l’obbligo del segreto d’ufficio sulle informazioni acquisite da parte dei soggetti che accedono ai documenti di cui al comma 4 per scopi istituzionali.

Il comma 7 esclude in ogni caso il diritto di accesso qualora lo stesso sia esercitato per riprodurre o diffondere a fini commerciali le informazioni ottenute. Questa posizione negativa sembra da preferire sia per esigenze di tutela della riservatezza, sia per esigenze di garanzia del buon andamento dell’amministrazione. In senso conforme a questa disposizione sembrano andare anche le regole poste dalla legge sul trattamento dei dati personali; mentre in senso contrario alla posizione assunta sono da ricordare numerosi pareri in cui la CADA si esprime favorevolmente all’accesso nei casi ora richiamati.

Il comma 8, infine, contiene un ulteriore elenco, relativo all’individuazione dei documenti per cui deve sempre essere previsto il differimento dell’accesso, fino al momento dell’emanazione del provvedimento finale.

La disciplina dell’accesso ai documenti amministrativi prosegue con l’art. 18, che detta disposizioni in materia di accesso ai dati raccolti mediante strumenti informatici, secondo quanto previsto dall’art. 27, comma 3, della L.R. n. 13/93.

In particolare, l’art. 18 opera una divisione nell’ambito delle informazioni contenute in documenti informatici, distinguendo fra informazioni «esterne», ossia relative soltanto all’identificazione del documento stesso e del genere del suo contenuto, ed informazioni «interne», costituenti in senso proprio il contenuto del documento (comma 2).

I commi successivi disciplinano poi le modalità di raccolta e di accesso alle informazioni in questione, ivi comprese le modalità di estrazione di copia e di trasmissione.

Il regolamento viene quindi completato da alcune disposizioni relative all’accesso ai documenti da parte dei consiglieri comunali e dei revisori dei conti, che sono contenute nell’art. 19. Tali disposizioni si ricollegano a quelle dell’art. 8 della L.R. n. 1/93, delle quali costituiscono un’integrazione. Il loro inserimento nel regolamento non è espressamente previsto né dalla l.r. n. 1/93, né dalla l.r. n. 13/93, ma la loro presenza si rende necessaria perché l’esperienza ha finora dimostrato non solo che un’alta percentuale delle richieste di accesso proviene proprio dai consiglieri comunali, ma anche che l’esercizio del diritto di accesso si inserisce talvolta nella dialettica fra maggioranza e minoranza del Consiglio comunale. Ciò fa sì che possano sorgere dei problemi in materia di accesso dei consiglieri comunali, problemi che richiedono risposte non sempre desumibili dalle sole disposizioni della L.R. n. 1/93 e che quindi inducono a fissare regole più dettagliate per la loro soluzione.

L’art. 19 persegue questo obiettivo tracciando i limiti entro cui può essere esercitato il diritto di accesso dei consiglieri comunali. In particolare, da un lato fa rinvio ai commi 3 e 4 dell’articolo 17 per l’individuazione dei soli casi di esclusione possibili (comma 2); mentre dall’altro – rinviando stavolta al comma 5 dell’art. 17 – chiarisce in quali casi la posizione dei consiglieri comunali si distingue da quella degli altri interessati all’accesso, restando soggetta a minori limitazioni (comma 3). Il significato di queste due disposizioni è particolarmente importante, perché con esse si mira a contemperare l’esigenza di informazione di tutte le parti politiche rappresentate nel Consiglio, con quella di un corretto funzionamento dell’amministrazione comunale, mirando ad evitare che questa possa essere bloccata con richieste deliberatamente orientate, con la loro cospicuità, a rendere di fatto impossibile il suo funzionamento.

I successivi commi 4 e 5 disciplinano le particolarità che l’accesso dei consiglieri comunali assume rispetto alle regole generali, ivi comprese quelle relative al trattamento dei costi di riproduzione delle copie.

Per la particolare posizione assunta nei confronti dell'amministrazione comunale, i revisori dei conti, nei limiti delle proprie funzioni, vengono assimilati ai consiglieri comunali per quanto riguarda l’esercizio del diritto di accesso nei confronti dei documenti, degli atti e delle informazioni dell’amministrazione comunale. Per essi non viene quindi prevista una disciplina specifica del diritto di accesso, ma si fa rinvio, per quanto compatibile, a quella sopra prevista per i consiglieri comunali (comma 6).

L’art. 20 detta disposizioni applicative dell’art. 31 della L.R. n. 13/93, chiarendo che le previsioni di quest’ultimo possono essere adempiute con qualsiasi modalità di identificazione personale che sia idonea in relazione alle esigenze dell’utenza. Per i comuni più piccoli, il senso della suddetta disposizione finisce per tradursi nel far coincidere questa modalità con la conoscenza diretta.